Nach den jüngsten Gewaltausbrüchen in Haiti denkt die UNO über die Entsendung einer Polizeitruppe nach Haiti unter kenianischer Führung nach. Aber zeigt nicht die bisherige Geschichte Haitis das Scheitern aller UN-Bemühungen? Heiner Rosendahl, der lange für die UN in Haiti war, zeigt auf, dass die Antworten auf diese Frage nicht ganz so einfach sind.
Ende August 2023 (Am Sonntag, den 27.08.2023) versuchten mehrere hundert Bewohner des Bezirks Canaan in Port-au-Prince mit Macheten und Knüppeln bewaffnet und angeführt von ihrem Pastor, ihr Viertel von schwerbewaffneten kriminellen Banden zu befreien. Die Bandenmittglieder leben von Erpressung, Entführung und Raub und beuten die Bevölkerung aus. Die Bandenmitglieder wussten, dass ihre Kontrolle der Gegend auf dem Spiel stand und eröffneten mit ihren großkalibrigen Waffen das Feuer auf den Marsch. Mehrere Demonstrationsteilnehmer wurden ermordet, viele verletzt, einige gekidnappt.
Die Aktion der Bewohner wurde von Menschenrechtsgruppen der Hauptstadt kritisiert: Der Pastor habe die Teilnehmer unnötigerweise einem Risiko ausgesetzt, die Polizei habe den Marsch daher unterbinden müssen, der Justizminister solle den Vorfall untersuchen. Die Kritik zeigt die tiefe Spaltung in Haiti. Zwar reden alle von der völligen Unsicherheit in allen Stadtteilen der Hauptstadt und inzwischen auch in weiteren Teilen des Landes. Aber die Teilnehmer des Marsches im Bezirk Canaan sahen offenbar in dieser apokalyptisch-eschatologisch anmutenden Aktion ihre Antwort auf die tägliche Ausplünderung und die Vergewaltigung ihrer Frauen, Mütter und Kinder.
Während der Pastor und hunderte Menschen auszogen, den Banden die Kontrolle über ihr Gebiet zu entreißen, planen gleichzeitig in New York die Vereinten Nationen mit Vertretern der Polizei aus Kenia, wie eine bewaffnete Unterstützung von Polizeikräften aus mehreren Ländern unter dem Kommando Kenias die Sicherheit und Stabilität in Haiti wiederherstellen kann. Der de-facto Premierminister Haitis, Ariel Henry, hatte im Oktober 2022 die Vereinten Nationen formell um die Entsendung einer internationalen Truppe gebeten, um die Polizei seines Landes zu unterstützen und allgemeine Sicherheit im Lande wieder herzustellen.
Diese aktuelle Entwicklung lädt zu einer kritischen Reflexion ein, warum es in den letzten Jahrzehnten den vergangenen UN Peacekeeping Missionen nicht gelungen ist, allgemeine Sicherheit und Stabilität in Haiti dauerhaft herzustellen. MINUSTAH, die UN-Mission zur Stabilisierung in Haiti wurde im Oktober 2017 beendet.
Ist die UN-Friedensmission MINUSTAH gescheitert?
Inzwischen gilt MINUSTAH allgemein als gescheitert. In oberflächlichen Argumenten und Kritiken werden die sexuellen Übergriffe und sexuelle Ausbeutung durch MINUSTAH Personal sowie das Einschleppen von Cholera 9 Monate nach dem Erdbeben 2010 auf Grund mangelhafter Fäkalien-Entsorgung im Camp eines nepalesischen UN-Bataillons als Argumente für das Scheitern von MINUSTAH genannt.
Eine weiterführende Analyse sollte sich allerdings mit den tiefer liegenden Problemen der Peace Keeping Operationen in Haiti auseinandersetzen.
Eines der Probleme bei der Kritik an den UN-Missionen in Haiti besteht darin, dass völlig verschiedene UN-Missionen in einen Topf geworfen werden, obgleich völlig unterschiedliche Aufgaben gegeben waren und sehr unterschiedliche Ergebnisse erzielt wurden. So überwachte 1990 eine UN-Wahlbeobachtermission die ersten freien Wahlen. Das war war keine Peace Keeping Operation aber es gab ein allgemein anerkanntes Wahlergebnis.
Auf Drängen des ersten gewählten Präsidenten Aristide, der zunächst mit US-amerikanischer Einflussnahme gestürzt worden war, wurde 1993 eine Menschenrechtsbeobachtergruppe der Vereinten Nationen, MICIVIH, nach Haiti entsandt, um durch Monitoring die Situation der Menschenrechte unter der Diktatur von General Cedras zu verbessern. Die von MICIVIH dokumentierten schweren Menschenrechtsverletzungen führten dazu, dass US-Präsident Clinton den gestürzten Präsidenten Aristide auf den Schultern amerikanischer Soldaten wieder nach Haiti in den Präsidentenpalast zurückbrachte. Clintons Entscheidung war wesentlich dadurch motiviert, die haitianischen Boatpeople in Haiti zu halten, indem er den damals populären Jean-Bertrand Aristide zurück an die Macht brachte.
Die US-Truppen, die Aristide zurückbrachten, übergaben ihre Aufgabe an die erste UN-Peacekeeping Operation in Haiti, UNMIH, die 1995 ihre Arbeit aufnahm. Die haitianische Regierung unter Aristide löste mit Hilfe der UN die Armee Haitis auf und baute die neue Polizei Haitis auf. In den folgenden Jahren wurden junge Polizisten für das ganze Land ausgebildet und der später gewählte Präsident Preval beendete die UN-Mission im Jahre 2000 kurz vor dem Ende seiner Amtszeit.
Erneute Unsicherheit und Rechtslosigkeit
Anfang 2004, Aristide war im Jahr 2000 wiedergewählt worden, hatte die Regierung die Kontrolle über weite Teile des Landes verloren. Rebellen unter Führung des ehemaligen Armeeoffiziers und in die neue Polizei übernommenen Guy Philippe hatten die meisten Städte im Norden des Landes eingenommen. US-Truppen intervenierten Anfang Februar 2004 erneut zusammen mit den Franzosen. Strittig in der Geschichtsschreibung ist, ob Aristide am 29. Februar 2004 freiwillig abdankte oder zur Abdankung gezwungen wurde. Verfassungsgemäß wurde der Präsident des Obersten Gerichtshofes als Übergangspräsident installiert. Er bat den Weltsicherheitsrat, eine UN-Peacekeeping Mission nach Haiti zu entsenden.
So wurde die zweite UN-Peacekeeping Mission Haiti, MINUSTAH, vom Weltsicherheitsrat mit dem Mandat beschlossen, allgemeine Sicherheit und Stabilität wiederherzustellen, die Autorität des Staates im gesamten Territorium Haitis wiederherzustellen sowie nach einer Übergangszeit freie Wahlen zu organisieren. Die verschiedenen UN-Akteure verfolgten zunächst sehr unterschiedliche Ansätze. Während die haitianische Gesellschaft unter allgemeiner Unsicherheit litt, – es wurden monatlich 300 Menschen entführt und Lösegeld erpresst -, hielt der UN- Militärkommandeur, General Heleno, (der später der Stabschef von Präsident Bolsonaro wurde) seine Truppen weitgehend in den Kasernen. Seiner Aussage nach war das Problem Haitis die tiefe soziale Ungerechtigkeit. So richtig dies angesichts extremer Armut und Ungleichheit im Lande war und ist, erwartete die haitianische Gesellschaft durch alle sozialen Schichten hindurch in erster Linie allgemeine Sicherheit. Unter dem Druck des zweiten zivilen Leiters der MINUSTAH, des Guatemalteken Edmond Mulet auf die MINUSTAH Militärführung wurden die bewaffneten Gangs 2007 weit zurückgedrängt. Die Kidnapping Zahlen tendierten in der Folge gegen Null, so dass es ein allgemeines Aufatmen im Lande gab und der Reputationsverlust der UN aufgrund der Passivität des Generals Heleno (UN-Kommandeur 2004-2005) ausgebügelt werden konnte. Inzwischen war Rene Preval in freien Wahlen in eine zweite Amtszeit gewählt worden und die haitianische Polizei füllte ihre Reihen mit neuen Ausbildungsgängen wieder auf.
Die UN bereiteten sich Mitte 2009 darauf vor, die Peacekeeping Mission MINUSTAH in spätestens 2 Jahren zu beenden. Es gab einige offene Baustellen, aber die Zusammenarbeit zwischen der Regierung (Preval) und der UN war insgesamt doch so produktiv, dass das Ende MINUSTAHs für 2011 geplant wurde.
Welches ökonomische Modell für Haiti?
Die UN und die internationale Gemeinschaft debattierten in dieser Zeit, welches ökonomische Modell Haiti verfolgen sollte: Der Nobelpreisträger Josef Stiglitz plädierte für eine Stärkung der kleinbäuerlichen Landwirtschaft, während der britische Wirtschaftswissenschaftler Paul Collier für die Schaffung von Arbeitsplätzen im Niedriglohnsektor in Freihandelszonen eintrat. Preval war auf jeden Fall eher von den Ideen von Stiglitz begeistert, er baute Straßen, um das Land außerhalb der Hauptstadt zu erschließen, eine Grundvoraussetzung für ländliche Entwicklung. Die internationalen Akteure folgten eher den Ideen Colliers, die natürlich auch von der haitianischen Business-Elite favorisiert wurden. So ließ sich schnell verdientes Geld realisieren, das dann im Ausland, USA und Dominikanische Republik investiert wurde, anstatt langfristige Investitionsprojekte in einem immer noch nicht sehr stabilen Land zu riskieren.
Trotz aller Fortschritte in Haiti fehlte ein im Haushalt verankerter mittel- und langfristiger Entwicklungsplan. Jeder Parlamentsabgeordnete versuchte, Projekte für seinen Wahlbezirk auszuhandeln. Und einige gründeten ihre eigenen Firmen, über die Investitionsprojekte abgewickelt wurden – es gab keine Kontrolle mehr. Denn in der Verfassung waren die Abgeordneten dem Rechnungshof nicht rechenschaftspflichtig. Dies führte dazu, dass die notwendigen Investitionen für die Sicherheitsinfrastruktur keinen Weg ins Budget fanden, sondern bei den internationalen Geldgebern hängen blieben mit der Folge: mangelnde ownership und Korruption der internationalen Akteure.
Dennoch: Mitte 2009 deutete alles auf ein baldiges Ende der MINUSTAH n einem relativ stabilen Kontext hin.
Das Erdbeben von 2010
Dann tat sich plötzlich der Boden auf, das berühmte Erdbeben am 12. Januar 2010 zerstörte wichtige Teile der Hauptstadt und unter den Trümmern der Gebäude starben sehr viele Menschen.
Nichts war mehr wie vorher – und die Schwächen von Peacekeeping im Kontext von Katastrophen wurden wie im Brennglas sichtbar:
Die bisherige Führung der MINUSTAH starb unter den Trümmern des durch das Erdbeben zusammenstürzenden Hauptquartiers.
Die wesentlichen Probleme waren:
Problem 1: Panik vor Plünderungen und Seuchen
International wuchs eine Panik, dass es zu allgemeinen Plünderungen und Zerstörung der wirtschaftlichen Infrastruktur kommen würde. Daher entsandte die US-Armee mehrere tausend Soldaten allerdings ohne genaue Spezifizierung ihrer Aufgabe.
Problem 2: Keine Strukturierende Datenerfassung
MINUSTAH Militärs sammelten zwar die Leichen ein und begruben sie vor der Stadt in Massengräbern, aber sie nahmen keine Namen auf und führten keine Zählung durch. Somit wurde die Zahl der Todesopfer zu einer rein politischen Zahl, die der sofort aus New York zurück entsandte Edmond Mulet als erneuter Chef von MINUSTAH auf über 300.000 hochschraubte, um eine höhere Opferzahl als beim Tsunami 2004 in Ost-Asien vorzuweisen und damit mehr Ressourcen einfordern zu können. Später haben Anthropologen mittels seriöser Studien die Zahl der Todesopfer des Erbebens mit 60-maximal 80.000 angegeben. Die hohe Zahl der Todesopfer von Mulet und die Tatsache, dass alle Gebäude der Regierung, alle Ministerien bis auf das Frauenministerium, welches das Gebäude des Generalstabes der ehemaligen Armee war, zusammengestürzt waren, erbrachten auf der Geberkonferenz im April in New York die unerwartet hohen Zusagen von über 11 Milliarden US $.
Den Abteilungsleitern der MINUSTAH ordnete Mulet an, mehr Personal und mehr finanzielle Ressourcen anzufordern – obgleich MINUSTAH doch vor dem 12. Januar 2010 schon das Downsizing im Auge hatte.
Problem 3: Peacekeeping im multidimensionalen Problemkontext
Zugleich rollte die internationale Hilfsmaschinerie an. Mittels einer ungekannten Zahl von Nichtregierungsorganisationen, die von niemandem registriert wurden, kamen tausende Helfer ins Land. Da die Hilfe zwar theoretisch von den UN-Agenturen wie UNICEF, OIM, Weltgesundheitsorganisation und Word Food Programm koordiniert werden sollte, aber durch den Mittelzugriff der NGOs strukturiert war, war eine sinnvolle und straffe Koordinierung der Hilfe nicht möglich. Verschiedene Organisationen kümmerten sich um verschiedene Bereiche wie Decken oder Zelte, Wasser, Nahrungsmittel, Gesundheit. Somit gab es wieder keine genauen Zahlen der Betroffenen. Die Erwartungshaltung, dass man nur ein Zelt in einem der Camps besetzen musste, um Anspruch auf eine zu bauende Sozialwohnung zu bekommen, führte dazu, dass Viele ihre noch stehenden Häuser verließen und weitere aus dem Landesinneren nach Port-au-Prince migrierten, um ein Zelt zu besetzen.
Problem 4: Rolle der nationalen Regierung oder: die Übernahme durch die Internationalen Akteure
Diese Erwartungshaltung wurde durch öffentliche Forderungen nach einem staatlichen Sozialwohnungsbauprogramm aus dem Mitarbeiterstab von Bill Clinton, der sich wie ein Prokonsul in Haiti aufführte, befördert. Die Familien teilten sich auf, oft wohnte jeweils ein Familienmitglied in einem Zelt in jeweils einem anderen Zeltcamp. Dies führte zu immens höheren Zahlen von Obdachlos gemeldeten (bis zu 2 Millionen bei einer Hauptstadtbevölkerung von 3 Millionen). Die Folge war auch, dass von den Hilfszusagen der Geberkonferenz von New York ungefähr 40 % durch die NGOs schon für die Soforthilfe verbraucht wurden.
Die Regierungsvertreter wurden durch die Art und Weise des Auftretens der internationalen Akteure aus den Entscheidungsprozessen hinausgedrängt, die Dominanz des Englischen in den Planungsrunden im Französisch und Kreol sprechenden Land war nur ein Indiz.
Die unmittelbare Folge war ein weitgehender Kontrollverlust sowohl auf Seiten der Regierung wie auch bei der MINUSTAH. Dies wird deutlich am eingangs erwähnten Bezirk Canaan. Canaan gab es vor dem 12. Januar 2010 nicht. Es war ödes Land, unfruchtbar und unwirtlich. Investoren planten dort eine weitere Freihandelszone für sweatshops zu errichten. Schon wenige Tage nach dem Erdbeben campierten hier Menschen, innerhalb von kurzer Zeit waren es 300.000, ungefähr 15 km vor der Stadt. Die Menschen, von denen viele aus dem Landesinneren kamen, nahmen das Land in Besitz. Die Regierung konnte das Eigentumsrecht nicht mehr durchsetzen, obwohl sie es dekretierte. So entstand Canaan.
Problem 5: Wahlen und die Veränderung von Ergebnissen
Dann kam der Alltag zurück. Das Mandat von Präsident Preval endete am 7. Februar 2011. Um einen Nachfolger am 07. Februar 2011 ins Amt einführen zu können, musste Ende 2010 gewählt werden. Die Regierung Preval fühlte sich nicht in der Lage, so schnell nach dem alles verändernden Beben Wahlen durchzuführen. Aber Edmond Mulet bestand auf der Einhaltung der Verfassung. Die turnusgemäßen Wahlen sollten auf jeden Fall durchgeführt werden
Das Ergebnis des ersten Wahlgangs platzierte Frau Mirlande Manigat mit 33% an die Spitze, Jude Celestin, der von Preval unterstützt wurde, kam mit 22 % auf Platz 2. Der Sänger Michel Martelly mit 21 % auf Platz 3. Manigat und Celestin würden demnach den zweiten Wahlgang bestreiten. Aber Martelly, der in seinen Konzerten mit brutaleren sexualisierten Liedern auftrat als es in Deutschland von Lindemann bekannt ist, hatte mit dem Slogan „Haiti is open for business“ die Amerikaner elektrisiert. Sie wollten ihn auf jeden Fall als Nachfolger von Preval sehen. Mulet als Chef von MINUSTAH ließ sich entweder von den Amerikanern unter Druck setzen oder er drückte aus eigener Überzeugung durch, dass eine Delegation der Organisation Amerikanischer Staaten das Wahlergebnis überprüfen sollte. Dabei wurde das Ergebnis verändert, wie der brasilianische OAS-Diplomat Ricardo Seitenfus, der Zeuge des Drucks auf Preval war, dokumentiert hat. Martelly kam anstelle von Celestin in die Stichwahl und gewann den zweiten Wahlgang.
Der Verlust an Vertrauen und Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen durch den Eingriff in das Wahlergebnis während der Jahreswende 2010-2011 hatte und hat dramatische Auswirkungen.
Problem 6: Korruption der Regierung Martelly – mangelnder politischer Wille dagegen vorzugehen
Die Regierung Martelly versprach alles und hielt nichts. Die großen Projekte des Wiederaufbaus wie zum Beispiel das neu zu errichtende Parlamentsgebäude wurden mit pompösen Grundsteinlegungen zelebriert, aber nie ausgeführt. Das Geld dieser Projekte verschwand.
Die Regierung Preval hatte 3,5 Milliarden US-Dollar aus dem PetroCaribe Fond angespart, einem präferentiellen Öl-Abkommen Venezuelas mit verschiedenen Ländern der Karibik, dem auch die Regierung Preval gegen den Widerstand der US-Regierung beigetreten war. Diese 3,5 Milliarden US-Dollar, die damals dem anderthalbfachen des Jahresbudgets Haitis entsprachen, waren am Ende der Regierung Martelly buchstäblich verschwunden. Der Internationale Währungsfonds schwieg dazu, MINUSTAH nahm die Signale des massiven Diebstahls in der Martelly Zeit wahr, traute sich aber keine Aktion zu, weil solche Kritik das Ende er UN-Mission bedeutet hätte, da sie ja auf Einladung der Regierung im Lande war.
Die Familie Martelly bereicherte sich und stahl in so umfangreichem Masse, dass die Taxifahrer am Flughafen in New York aus Haiti Ankommende mit immer weiteren Informationen überfielen, welche Strände sich Martelly unter den Nagel gerissen habe und welche Hotels sein Sohn jetzt in Haiti baue.
Nach dem Abzug MINUSTAHs legte der Oberste Rechnungshof Haitis erste Berichte vor, wo das Geld verschwunden war. Darunter befand sich auch der neue Präsident, J. Moise, Im Juni 2021 ermordet, der für den Bau einer Straße im Norden des Landes vor seiner Wahl 2-mal die Gesamtsumme für den Bau der Straße ausbezahlt bekam, sie aber nie gebaut hatte.
Als die Bevölkerung 2018 mehrere Monate das Land lahmlegte und das Geld zurückforderte, schwieg die UNO.
Problem 7: Rechtsstaatlichkeit und Martelly blockierte die Justizreform
Martelly ernannte einen bedingungslosen Unterstützer zum Vorsitzenden Richter des Obersten Rates der Justizgewalt, der nach der Verfassung gar nicht mehr dafür zur Verfügung stehen konnte, da er die Altersgrenze schon überschritten hatte.
Aber MINUSTAH war so froh, endlich einen kleinen Fortschritt im Bereich der Justizreform nach New York zu vermelden, dass dieser kleine Schönheitsfehler in den Depeschen nach New York nicht betont wurde.
Fazit
Zentraler Bestandteil des Mandates der UN-Mission war, die Institutionen zu stärken und die Regierung zu stabilisieren. Die Regierung Martelly hatte aber auf Grund der Veränderung des Ergebnisses im 1. Wahlgang ein großes Legitimitätsdefizit. Außerdem unterminierte sich die Regierung selbst durch die massive Korruption und die Blockade der Justizreform.
Das Mandat der UN-Peacekeeping Mission, eine Regierung mit mangelnder Legitimation zu stabilisieren, kommt einer Quadratur des Kreises gleich. Die Aufgabe ist nicht lösbar. Da so keine anhaltende Stabilität eintreten kann, wird das Mandat der Peaqcekeeping Mission so lange verlängert bis die Geberländer nicht mehr bezahlen wollen.
Eine mögliche Internationale Polizeimission unter Führung Kenias zur Unterstützung der haitianischen Polizei wird vor dem gleichen Problem stehen. Der de-facto Premierminister, auf Grund der Unterstützung der UNO und der wichtigsten diplomatischen Vertretungen in Port-au-Prince seit Juni 2021 im Amt, hat im Lande keine Legitimität und Unterstützung. Er wird für die dramatische Sicherheitslage im Lande und für das Erstarken der kriminellen Banden verantwortlich gemacht.
Verschiedene kriminelle Banden beherrschen inzwischen weitgehend die Hauptstadt, das zentrale Gerichtsgebäude wird seit April 2021 von ihnen besetzt, das Frauengefängnis haben sie gestürmt, die Tore stehen offen, am Dienstag eroberten sie die Polizeistation im Viertel Carrefour-Feuille, keine 2 km vom Präsidentenpalast, entfernt. Inzwischen sind mehrere zehntausend Menschen aus ihren Wohnvierteln geflohen und suchen Schutz in Schulgebäuden und allein im Stadion der Hauptstadt sind in den vergangenen Tagen 40.000 Flüchtlinge angekommen.
Somit gibt es ein großes Wunschdenken einer Mehrheit in Haiti, dass eine internationale Intervention allgemeine Sicherheit wiederherstellen kann. Der Chefredakteur der einzigen Tagezeitung Haitis schrieb Ende August 2023: “ Der Verlust der Souveränität ist eine Sache, den Preis des Überlebens aus den Augen zu verlieren, ist schlimmer. „
Intellektuelle und Politiker verschiedener Einrichtungen sind allerdings der Meinung, dass eher eine technische Assistenz Mission mit wenigen internationalen Spezialisten und eine adäquate Ausrüstung der haitianischen Polizei mit Waffen und einem entsprechenden Fuhrpark mittels internationaler Unterstützung notwendig ist. Aber sie glauben nicht, dass eine von Kenia geführte Polizeimission verstärkt durch Polizeikräfte karibischer Staaten und anderer Länder die Probleme des Landes lösen kann, weil eines dieser Probleme auch die Regierung des de-facto Premierministers ist.
Fazit: Wenn man sich die desaströse Situation in Haiti heute anschaut, neigen viele dazu, ein generelles Scheitern der UN-Missionen festzustellen und pauschal solche Missionen in Frage zu stellen. Bei genauerem Hinsehen zeigt sich, dass einzelne UN-Missionen durchaus Sinnvolles erreicht haben. Ob eine neue UN-Polizeitruppe unter der Führung Kenias, die formell keine UN-Mission sein soll (der Ruf ist zu sehr beschädigt) wieder für mehr Sicherheit sorgen kann, ist mehr als fraglich. Das Scheitern der letzten Mission MINUSTAHs ist wesentlich auf das Agieren und die Einmischung externer Regierungen, in dem Fall der USA, zurückzuführen, die auf das falsche Pferd gesetzt haben. Vielfach setzten die UN und die USA allein auf das Pferd des jetzigen Premierministers, mit anderen politischen Kräften wird gar nicht erst ernsthaft geredet. Kenia möchte ein Mandat des Weltsicherheitsrates. Angesichts der globalen Antagonismen der USA, Russlands und Chinas ist dies mehr als fraglich.
