Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit muss schlagkräftiger und effizienter werden.

Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit steht unter Beschuss. Bei der Aufstellung des neuen Haushalts für 2024 wurden die Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit im Vergleich zu 2023 um rund 700 Millionen Euro gekürzt. Gleichzeitig nimmt die öffentliche Debatte über die Effizienz und Wirkung der deutschen Entwicklungshilfe zu. Roger Peltzer macht in seinem Essay konkrete Vorschläge, wie die Effizienz der deutschen Entwicklungshilfe gesteigert werden kann und wie mehr Marktmittel außerhalb des Haushalts für die Entwicklungsfinanzierung mobilisiert werden können.

Um ca. 700 Mio Euro wurde der Haushalt des BMZ in 2024 gegenüber den Etatansätzen in 2023 gekürzt. Das bedeutet schmerzhafte Einschnitte in vielen Etatpositionen. Das ist natürlich der falsche Weg. Grundsätzlich müsste Deutschland nicht nur in die EZ mehr investieren, um innovativ und wettbewerbsfähig zu bleiben und zum Zusammenhalt in der Einen Welt beizutragen. Dazu müsste man die Schuldenbremse aufheben und/oder Stuern erhöhen. Dafür gibt es zurzeit aber weder im Parlament noch in der Bevölkerung eine Mehrheit. Auch deshalb muss man sich überlegen, wie man aus den vorhandenen Mitteln und Möglichkeiten möglichst viel herausholt.

Gleichzeitig gibt es eine stärker werdende öffentliche Debatte über die Sinnhaftigkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Die entwicklungspolitische Community wäre gut beraten, diese Kritik nicht einfach als nicht ernstzunehmende Äußerungen einzelner CDU-, FDP- oder AFD-Politiker abzutun.

Die um sich greifende Skepsis gegenüber der etablierten Politik speist sich eben aus einer verbreiteten Unzufriedenheit über die Frage, wie mit öffentlichen Geldern umgegangen wird. Beispielhaft ist die Diskussion um die Etats des öffentlich- rechtlichen Rundfunks. Lange haben die Intendanten versucht, diese Diskussion zu ignorieren bzw. mit recht marginalen Einsparvorschlägen zu reagieren. Jetzt hat der von der Rundfunkkommission der Länder eingesetzte „Zukunftsrat“ auch aufgrund des zunehmenden öffentlichen Drucks sehr weitgehende Vorschläge zur Reform von ARD und ZDF formuliert.

Eine solche grundlegende Reformdiskussion erfasst zurzeit viele Bereiche des staatlichen Handelns: Da geht es um die Halbierung der Genehmigungszeiten für Windräder, die weitgehende Reform der öffentlichen Bauverwaltung, um Bauanträge und Neubauten deutlich schneller auf den Weg zu bringen, etc. Die Entwicklungszusammenarbeit muss sich dieser Effizienzdiskussion Diskussion ebenfalls stellen, um a) ihre Glaubwürdigkeit zu bewahren und b) aus den vorhandenen Mitteln und Strukturen möglichst viel Nutzen für die internationale Zusammenarbeit zu generieren. Es spricht sehr viel dafür, dass bei Aufrechterhaltung des Nutzens für die EmpfängerInnen in den Ländern des globalen Südens massiv bei den Abwicklungskosten der Entwicklungszusammenarbeit gespart werden kann. Vieles spricht dafür, dass so hunderte von Millionen Euro sinnvoll umgeschichtet oder außerhalb des HH mobilisiert werden können.

Worum geht es?

1. Mobilisierung lokaler Ressourcen

Im traditionellen Verständnis von Entwicklungszusammenarbeit geht man davon aus, dass Finanztransfers aus dem Norden in den Globalen Süden fließen müssen. Tatsächlich ist es aber so, dass im Globalen Süden vielfach große finanzielle Ressourcen vorhanden sind, die bisher nicht oder viel zu wenig für die Entwicklungsfinanzierung genutzt werden. So verfügen die Geschäftsbanken in vielen Ländern Afrikas über eine große nicht genutzte Liquidität. Gleiches gilt für die Pensionsfonds in diesen Ländern. Dabei dürfte es sich allein in Afrika um mehrere Milliarden Euro handeln.

Der Einsatz dieser Mittel für die Entwicklungsfinanzierung scheitert u.a. daran, dass die Sparer in diesen Ländern ihr Geld nur kurzfristig anlegen, es also weit überwiegend nicht zur Refinanzierung langfristiger Kredit verwendet werden kann. Den Pensionsfonds ist es vielfach aufgrund der lokalen Gesetzgebung nicht erlaubt, z.B. 5 % oder 10% ihrer Anlagen in Start Ups anzulegen. Wäre dies möglich, könnte die lebhafte Start Up Szene in Kenia oder Nigeria zu einem großen Teil lokal finanziert werden, ohne auf „Entwicklungsgelder“ aus dem Westen zurückzugreifen.

Will man mehr lokale Ressourcen mobilisieren, muss man über Beratung an die Regulierung in den jeweiligen Ländern heran. Man muss aber auch viel stärker über Teilgarantien oder und andere Formen der teilweisen Risikoübernahme (First Loss) durch die Geber nachdenken, um über diesen Hebel bei Einsatz von z.B. 20% EZ-Finanzierung 80% lokaler Ressourcen zu mobilisieren. Diese lokalen 80% zahlen dann natürlich nicht auf die ODA-Quote ein, aber die sollte auch nicht das maßgebliche Kriterium für sinnvolle Entwicklungsfinanzierung sein.                                            

2. Kombination von Marktmitteln mit Haushaltsfinanzierung

Die KfW-Entwicklungsbank refinanziert seit vielen Jahren ihre Kredite für entwicklungspolitisch sinnvolle Vorhaben nicht nur über Haushaltsmittel (HH), sondern auch über Mittel, die sie am Kapitalmarkt aufnimmt. Durch eine geschickte Kombination mit den eingesetzten HH-Mittel können auch die über den Markt refinanzierten Mittel weitestgehend auf die deutsche ODA-Quote angerechnet werden. Diese für Entwicklungskredite verwendeten Marktmittel übersteigen bei der KFW seit Jahren – z.T. deutlich – die Mittel aus dem BMZ-HH für die finanzielle Zusammenarbeit.

Dieser Logik, anstatt HH- Mittel, Mittel vom Kapitalmarkt für die Finanzierung von Unternehmen in Entwicklungsländern einzusetzen, folgt auch das Geschäftsmodell der DEG-Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft. Mit ca. 1,5 Mrd. Finanzierungszusagen im Jahr spielt die DEG zwar eine deutlich geringere Rolle in der Entwicklungsfinanzierung als ihre Mutter KfW, füllt aber dennoch zusammen mit ihren Schwesterorganisationen aus anderen Ländern, eine wichtige Rolle bei der Ermöglichung von Investitionsvorhaben im Globalen Süden aus.

Nun werden die Finanzierungspotentiale sowohl der KfW-Entwicklungsbank als auch der DEG durch eine immer restriktivere Regulierung massiv eingeschränkt. Beide unterliegen in gleichem Maße der Aufsicht durch die BAFIN (Finanzaufsicht für Banken) wie Geschäftsbanken. Eigentlich macht das keinen Sinn, sollen KFW und DEG doch genau dann finanzieren, wenn Geschäftsbanken nicht bereit sind, entsprechende Risiken zu tragen. Durch die BAFIN und andere Regulierungsvorgaben werden KfW und DEG aber de facto gezwungen, ihren Investitionsentscheidungen dieselben Risikokalküle wie Geschäftsbanken zu Grunde zu legen.

Die extrem bürokratische Regulierung und die damit verbundenen Kosten führen dazu, dass sich die DEG nicht mehr in der Lage sieht, Investitionen von mittelständischen Unternehmen im Globalen Süden aus Eigenmitteln zu finanzieren: zu risikoreich (nach BAFIN Kriterien, nicht tatsächlich), zu arbeitsaufwändig. Auch aus bestimmten Formen der Landwirtschaftsfinanzierung hat sich die DEG zurückgezogen. So werden jetzt diese Segmente durch die Bereitstellung von HH-Mitteln z.B. für das Programm Africa Connect (jetzt Global Connect) der DEG oder für den AATIF-Fonds der KfW (Landwirtschaftsfinanzierung) abgedeckt. Da diese HH- Mittel nicht der Regulierung unterliegen, können diese Instrumente kostengünstig und flexibel Finanzierungen bereitstellen.  Eigentlich ist das völlig widersinnig: Bei einer Form der Staatsfinanzierung (KfW und DEG sind staatliche Unternehmen) geht es nur mit Regulierung, bei der anderen nicht.

Aber auch die KfW-Entwicklungsbank ist in ihrem Möglichkeiten durch überbordende Regulierung und Vorgaben des Finanzministers eingeschränkt. Ein Beispiel: So ist der Ausbau und der Erhalt des Hafens von Douala in Kamerun jahrzehntelang über FZ-Kredite finanziert worden, die die Kameruner all brav zurückgezahlt haben. Nun hat die FZ mittlerweile – nachvollziehbar – andere Schwerpunkte in Kamerun. Allerdings könnte jetzt natürlich die KFW-Entwicklungsbank bei so einem langjährigen Kunden guter Bonität mit Marktmitteln einspringen. Das kann sie aber nicht, weil die Bundesregierung nicht den entsprechenden Gewährleistungsrahmen bereitstellt. Dann überlässt man lieber Finanziers aus den Emiraten oder China das Feld.

Es ist deshalb an der Zeit, die gesamte Regulierungs- und Risikoabsicherungsstruktur von KFW und DEG gründlich zu überdenken und zu überarbeiten. Dort kann viel optimiert werden, ohne dass die Ausfallrisiken steigen müssen. Und so können vor allem zusätzliche Mittel für die Entwicklungsfinanzierung generiert werden, ohne den Haushalt zu belasten.

3. Die Trennung von Finanzieller (FZ) und Technischer Zusammenarbeit (TZ) und das Geschäftsmodell der GIZ

Vergleicht man die Abwicklung der bilateralen EZ in Deutschland mit der in Frankreich, dann fällt vor allem auf, dass in Frankreich FZ und TZ unter einem Dach vereint sind, nämlich dem der AFD (Agence Francaise de Developpement). Die AFD sagte 2022 Finanzierungen in der Höhe von ca. 12 Mrd. für den Globalen Süden zu. Das entspricht in etwa der Höhe des BMZ-HH (wobei die AFD vermutlich ähnlich wie die KfW- Entwicklungsbank auch Marktmittel in Anspruch nimmt). Während allerdings GIZ und KfW-Entwicklungsbank zusammen in etwa 26.000 Leute beschäftigen, davon 25.000 bei der GIZ, stemmt die AFD das gleiche Volumen mit etwa 5000 MitarbeiterInnen.

Nun gibt es sicher eine Reihe von länderspezifischen Besonderheiten, die diese Unterschiede teilweise erklären. Der Großteil des Unterschieds erklärt sich aber daraus, dass die GIZ ein weltweit ziemlich einzigartiges Geschäftsmodell verfolgt. Sie führt die Technische Zusammenarbeit im eigenen Auftrag aus, d.h. sie setzt für die Umsetzung ihrer Vorhaben im Globalen Süden ihre eigenen MitarbeiterInnen ein.  Die KfW-Entwicklungsbank schreibt demgegenüber für die Durchführung der Vorhaben der finanziellen Zusammenarbeit, sowohl die erforderlichen Beratungsleistungen wie auch die Lieferung des „Produktes“ (Straßen, Windenergieanlagen, Gesundheitsstationen etc.) aus. Der Bau einer Straße in einem EL wird insofern nicht von einem KfW-Bauingenieur, sondern von einer beauftragten Beratungsfirma überwacht.

Begründet wird die Spezifik des Geschäftsmodells der GIZ damit, dass die Erbringung von Beratungsleistungen, das Kerngeschäft der GIZ, nun mal einen anderen Charakter habe als die Finanzierung von Infrastruktur, wie sie die KfW- Entwicklungsbank bereitstellt.

Und in der Tat kann die GIZ darauf verweisen, dass  Geber anderer Ländern, große private Stiftungen oder auch die EU teilweise auf die Beratungsstrukturen der GIZ zurückgreifen, um ihre eigenen Projekte vor Ort zu realisieren.

Insgesamt ist es aber mit Sicherheit so, dass ein großer Teil der GIZ-BeraterInnen vor Ort durch externe Spezialisten und vor allem auch lokale Träger ohne Probleme ersetzt werden könnte. Das zeigt schon allein der Vergleich mit der AFD. Das wäre in vielerlei Hinsicht kostengünstiger und effizienter.  Grundsätzlich in Frage zu stellen ist auch die sehr spezifische deutsche Konstellation der Trennung von FZ und TZ. Die ist auch nicht zuletzt deshalb problematisch, weil FZ und TZ in vielen Vorhaben zusammenarbeiten, was enorme bürokratische Reibungsverluste mit sich bringt verglichen mit einer organisatorischen Lösung bei der FZ und TZ aus einer Hand geliefert werden.  Es wäre mit Sicherheit spannend, sich durch VertreterInnen der AfD erläutern zu lassen, wie bei ihnen das Modell von FZ und TZ aus einer Hand funktioniert.

4. Bürokratieabbau und Verschlankung von Prozessen

Wie fast alle anderen Bereiche der öffentlichen Verwaltung ist auch die Administration der Entwicklungszusammenarbeit durch eine immer stärkere Bürokratisierung gekennzeichnet. Das liegt zum einem an ständig steigenden Regulierungs- und Complianceanforderungen. Typisch sind aber auch immer länger andauernde Entscheidungs- und Abstimmungsprozesse (mit der entsprechenden Anzahl von Sitzungen), die zunehmende Scheu von Verantwortlichen, Entscheidungen zu treffen, immer komplexere Hierarchien und ausufernde Organigramme, Doppel-Strukturen und Doppel- Berichterstattungen etc.

Hier gibt es  massiven Reformbedarf. Viele Regulierungen machen Sinn und die Welt kann natürlich nicht um 30 Jahre zurückgedreht werden. Aber es ist schon systematisch zu fragen, ob jedes einzelne Vorhaben jeweils der Gesamtheit einer Vielzahl von entwicklungspolitischen Zielen Genüge tun muss, zumal dieser Anforderung in der Realität bei der Stellung von Anträgen und bei der Berichterstattung eh vielfach durch ausgefeilte „Lyrik“ Rechnung getragen wird. Es ist auch zu fragen, ob kleine Projekte/Vorhaben nach den gleichen Risiko- und Zielsetzungsrastern wie z.B. ein großes Wasserkraftwerk beurteilt werden müssen.

Entscheidungen können nach unten delegiert und die Zahl der einzubeziehenden Personen deutlich reduziert werden. Die Delegation von Aufgaben an externe Berater und Gremien insbesondere auch im Globalen Süden birgt erhebliche Einsparungs- und Effizienzpotentiale. Die Außenstrukturen der EZ könnten deutlich verschlankt werden.

Fazit

In der Debatte um die aktuellen Einsparungen im BMZ-HH ist von einem klugen Beobachter gefragt worden, ob sich irgendein Botschafter eines Landes aus dem Globalen Süden über diese Einsparungen beschwert habe? Das war vermutlich nicht der Fall, was natürlich auch etwas darüber sagt, welche Bedeutung der deutschen EZ in unseren Partnerländern beigemessen wird. Wir erinnern uns, welchen Aufstand es in Frankreich gab, als das AA beschlossen hatte, dort die Niederlassungen von 3 Goetheinstituten zu schließen.

Andererseits muss sich die deutsche EZ aber auch nicht verstecken. Wenn heute Kenia, Uganda oder auch Marokko ihren Strom weitgehend aus erneuerbaren Energien beziehen, dann ist das zu einem großen Teil auch Ergebnis deutscher EZ, die in dem Bereich deutlich besser als die Chinesen war. Wenn es der deutschen EZ gelingt, ihre Mittel effizienter einzusetzen und HH-Mittel noch besser mit Marktmitteln und auch lokalen Ressourcen zu kombinieren, dann wird sie sich in Zusammenarbeit mit ihren europäischen Partnern als globaler Spieler im Globalen Süden behaupten können.