Peut-on et doit-on encore intervenir en Afghanistan en dehors de l’aide humanitaire directe ? Ou est-ce que toute activité économique ne soutient pas directement ou indirectement les talibans ? Un entretien avec Bernd Leidner, président du conseil d’administration de la Fondation afghane de garantie des crédits (ACGF).
Le Fonds de garantie de crédit pour l’Afghanistan (ACGF) est à l’origine un projet de la coopération allemande au développement. Avant la prise de pouvoir par les talibans, ACGF était l’un des projets de coopération internationale au développement les plus réussis en Afghanistan. Ce fonds garantissait 50% des prêts accordés aux petites et moyennes entreprises en Afghanistan. Aujourd’hui, après la prise de pouvoir par les talibans, ACGF reprend ses activités de garantie. Bernd Leidner, l’un des deux directeurs de l’ACGF, donne son avis.
L’interview a été réalisée par Roger Peltzer, qui est membre du conseil d’administration de la fondation ACGF et qui a joué un rôle important dans la transformation du programme de garantie géré par la DEG – Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft en une fondation en 2014.
Question : Monsieur Leidner, vous travaillez depuis plus de 30 ans dans le « business » de la mise en place de fonds de garantie de crédit – d’abord en Palestine, puis en Afghanistan à partir de 2004. Comment fonctionne un fonds de garantie de prêt ?
Réponse : La condition la plus importante est d’abord que le fonds de garantie des prêts dispose de fonds propres suffisants, fournis par un gouvernement ou, souvent, par des institutions donatrices. Sur cette base, le fonds est alors en mesure de garantir les prêts accordés par les banques aux petites et moyennes entreprises, généralement à hauteur de 50 à 80%. Idéalement, les garanties à 100% ne sont pas accordées afin que les banques conservent un certain risque propre et assurent ainsi une sélection rigoureuse de leurs emprunteurs. Sans ces garanties, les banques n’accorderaient pas de tels prêts aux PME en raison du risque qu’ils impliquent, qu’il soit simplement perçu subjectivement ou réellement présent objectivement. En Afghanistan, comme dans d’autres pays en développement, nous avons également le cas où la banque centrale reconnaît ces garanties comme des sûretés et accorde aux banques des avantages supplémentaires pour le calcul des ratios de fonds propres et des provisions. Sans le fonds de garantie des crédits, les banques pourraient sinon accorder beaucoup moins de crédits au total et le coût du risque de ces crédits serait plus élevé.
Il est également important de noter que dans de nombreux pays, l’emprunteur final, c’est-à-dire le client qui reçoit le prêt de la banque, ne sait pas que ce prêt est garanti. Cela ne devrait pas nuire aux habitudes de paiement des clients. Les banques partenaires bénéficient en outre d’une assistance technique (AT) substantielle de la part de l’ACGF, qui leur permet de développer des produits de crédit adaptés à leurs besoins et de professionnaliser leurs processus de crédit, ce qui leur permet également de minimiser les risques de défaillance.
Question : Un fonds de garantie de prêts ne peut-il alors accorder des garanties qu’à hauteur de 1:1 de ses fonds propres ?
Réponse : Non, étant donné que, comme nous le verrons, les probabilités de défaut sont faibles en temps normal, les fonds de garantie peuvent utiliser un effet de levier sur leur capital et couvrir beaucoup plus de volume de garantie que les fonds propres disponibles ; dans le cas de l’ACGF, cet effet de levier est généralement cinq fois plus important. Ce facteur est l’un des principaux avantages en termes d’efficacité des fonds de garantie de prêt.
Question : Comment est né le fonds de garantie de crédit pour l’Afghanistan et la structure actuelle de la fondation ?
Réponse : Après avoir acquis de l’expérience en matière de garantie de prêts dans les territoires palestiniens, la DEG m’a contacté en 2004 pour me demander de concevoir un programme de garantie de prêts pour l’Afghanistan. Celui-ci a ensuite été lancé en 2005 avec un financement initial de 1 million d’euros du BMZ (le BMZ a ensuite fourni des fonds supplémentaires substantiels) et 5 millions de dollars de l’USAID. Au départ, la DEG était le dépositaire de cette ligne et devait encore approuver individuellement à Cologne les garanties mises en place par notre équipe à Kaboul. De 2005 à 2014, nous avons ainsi mis en place 99 millions de dollars de garanties, soit un total de 133 millions de dollars de prêts aux PME, avec de très bons taux de remboursement : le taux de défaut des prêts sous-jacents était inférieur à 2%.
Ce programme ne faisait pas partie des activités principales de la DEG et, en même temps, le volume d’affaires s’étendait de plus en plus ; il fallait trouver une solution institutionnelle. Avec le soutien du BMZ et de la DEG – et après un scepticisme initial de la part de la Cour des comptes fédérale et du ministère fédéral des Finances – nous avons ensuite mis en place la Fondation afghane de garantie de crédit. Il s’agit d’une fondation de droit allemand à but non lucratif dont le siège est à Cologne. Elle dispose d’une filiale de droit privé à Kaboul qui développe les activités sur place en collaboration avec le siège en Allemagne.
Question : Que s’est-il passé ensuite après la création de la fondation ?
Réponse : Nous avons d’abord obtenu une subvention de 5,6 millions de dollars de la Banque mondiale. A cela s’est ajoutée une ligne d’assistance technique de 2,5 millions de dollars. En 2020, la Banque mondiale nous a promis une enveloppe pouvant atteindre 60 millions de dollars, dont 16 millions ont été versés jusqu’à la prise de pouvoir des talibans. Parallèlement, la KfW a approuvé une dotation d’un montant maximal de 14,5 millions d’euros. Nous avons ainsi pu développer considérablement notre activité et avions 60 employés sur place avant la prise de pouvoir des talibans. Les opérations de crédit ont été étendues à 260 millions de dollars en cumulé. ACGF avait alors dans ses livres près de la moitié de l’encours des prêts aux PME en Afghanistan. La taille des prêts variait de quelques milliers de dollars à 0,5 million de dollars. Notre système de suivi et d’évaluation a montré que nos activités avaient permis de préserver environ 50.000 emplois et d’en créer 9.000 nouveaux. Sans vouloir paraître prétentieux, nous avons certainement été l’un des projets les plus réussis de la coopération allemande et internationale au développement en Afghanistan.
Question : Et puis il y a eu la prise de pouvoir par les talibans. Quel a été l’impact sur l’ACGF ?
Réponse : Tout d’abord, nous avons évacué en peu de temps, avec le soutien du BMZ et d’autres organisations, tous nos employés (appelés employés locaux) ainsi que leurs familles (250 personnes au total) vers l’Allemagne. Notre bureau a été pris d’assaut par les talibans, mais une fois la première tempête passée, nous avons rapidement ouvert un nouveau bureau à Kaboul. Aussi contre-intuitif que cela puisse paraître, la situation en matière de sécurité s’est tout à fait améliorée sous les talibans, de sorte que nous pouvons à nouveau nous rendre en Afghanistan sans problème, et nous le faisons d’ailleurs régulièrement. Nos banques partenaires et les institutions de microfinance partenaires ont bien sûr subi des pertes considérables dans leurs portefeuilles de prêts en raison du changement de régime – même si, au final, ces pertes ont été moins importantes que nous ne l’avions craint au départ. Nous avons ensuite convenu avec ces banques, au terme d’un long processus de négociation et d’examen, de les indemniser pour les pertes garanties. Cela n’a pas profité au capital de notre fondation, mais était absolument nécessaire pour maintenir la crédibilité de l’ACGF et le partenariat avec les institutions financières.
Question : Et maintenant, que se passe-t-il ?
Réponse : En collaboration avec nos partenaires, nous avons relancé notre activité de garantie et conclu de nouveaux contrats-cadres de garantie. L’ensemble des opérations de crédit en Afghanistan est désormais constitué de financements islamiques, qui ne comportent pas d’intérêts mais des frais, des marges bénéficiaires, etc. Certains donateurs souhaitent vivement que nous reprenions notre activité, notamment en soutenant les entrepreneurs et en contribuant aux services publics et à la fourniture de biens de consommation courante par le financement du secteur privé. Par exemple, l’UE nous a maintenant accordé un financement de 11,9 millions d’euros pour des subventions aux entrepreneurs, des services d’assistance technique et des frais de fonctionnement. En outre, nous discutons avec la Banque mondiale et le PNUD d’un apport supplémentaire de capital de garantie.
Question : Est-il possible d’exercer une telle activité dans les circonstances actuelles ? Et comment garantir une participation adéquate des femmes aux travaux de l’ACGF et aux opérations de crédit ?
Réponse : La situation en Afghanistan est plus nuancée qu’elle ne l’est ici pour le grand public. Ainsi, il est toujours possible et même courant que les femmes travaillent dans le secteur privé et financier. Nous avons maintenant recruté quatre personnes pour notre équipe encore petite au sein de notre filiale de conseil à Kaboul.
Dans le domaine de la microfinance, que nous couvrons principalement avec notre partenaire OXUS Afghanistan, la proportion de femmes parmi les emprunteurs reste d’environ 50%. En raison de leur culture, les femmes afghanes ont particulièrement du mal à fournir les garanties habituellement exigées pour l’obtention d’un prêt. Les garanties de l’ACGF contribuent donc particulièrement à la participation des femmes à la vie économique. C’est un point très important pour l’ACGF et nos donateurs.
Question : Où placez-vous vos principaux accents en matière de coopération au développement pour l’Afghanistan et comment abordez-vous le nouveau gouvernement ?
Réponse : La population afghane a besoin d’un secteur privé puissant, qui est traditionnellement constitué principalement de PME. Malgré toutes les difficultés, les PME sont capables de réagir à l’environnement et de saisir leurs opportunités avec flexibilité et initiative. En période de marge de manœuvre fiscale limitée, c’est surtout le secteur privé, essentiellement les PME, qui doit créer des revenus et des emplois. Le contexte actuel ne s’est pas seulement détérioré. La fourniture de services financiers, notamment de crédits, est essentielle au bon fonctionnement du secteur des PME. Donner accès au financement pour les PME et établir et consolider les structures du secteur financier, tel est le mandat de l’ACGF, auquel nous continuerons à nous consacrer.
En principe, ACGF ne travaille qu’avec des banques et des institutions de microfinance privées. La banque centrale constitue une exception dans une certaine mesure.
Question : L’ACGF est une structure très allemande. Qu’en est-il de l’appropriation afghane ?
Réponse : Avant la chute des talibans, nous avions dans notre conseil d’administration de trois membres un employé du gouvernement afghan, détaché du ministère des Finances. Mais ce dernier a également émigré à l’étranger.
A très long terme, dans un contexte nettement différent de celui d’aujourd’hui, il pourrait être tout à fait judicieux de renforcer les structures en Afghanistan sur le long terme. Mais tout d’abord, le siège en Allemagne s’est avéré extraordinairement efficace. Je ne sais pas où nous en serions aujourd’hui si nous avions eu le capital de la fondation et la direction lors du renversement de Kaboul.
Question : La fondation ACGF est une fondation de consommation, ce qui signifie que vous pouvez consommer votre capital et que vous le faites. Elles dépendent donc de l’apport occasionnel de capitaux supplémentaires. Est-ce un concept commercial durable ?
Réponse : Pour que notre modèle commercial fonctionne, nous devons consacrer un effort très important à l’évaluation des crédits et à l’assistance technique pour nos partenaires. Le secteur financier afghan n’est pas encore très mature et efficace. Nous déployons en outre des efforts considérables dans le contexte de nos bailleurs de fonds internationaux et pour assurer une très bonne gouvernance et conformité. De plus, en raison des bouleversements et de leur situation économique, nos banques partenaires sont loin d’être en mesure d’offrir des commissions de garantie couvrant les coûts et, en tant que fondation à but non lucratif, nous ne sommes pas tenus de percevoir des commissions de garantie conformes au marché. En ce sens, nos coûts d’exploitation et de risque dépassent largement les commissions perçues sur les opérations de garantie. Nous travaillons toutefois en permanence à réduire cet écart. A cela s’ajoute le fait que, pendant de nombreuses années, nous n’avons pratiquement pas pu générer de revenus d’intérêts à partir de l’investissement de notre capital de garantie en raison des faibles taux d’intérêt.
Dernière question : l’ACGF fait partie des projets les plus réussis de la coopération allemande et internationale avec l’Afghanistan. Quelles leçons la coopération au développement peut-elle tirer de l’expérience de l’ACGF ? Réponse : ACGF peut être considéré comme faisant partie du secteur financier afghan. Nous avons mis en place une structure dont la fonction est de mobiliser des capitaux locaux tout en atténuant les risques de crédit. Même si le secteur financier afghan n’est pas bien développé et ne permet pas de couvrir les coûts des garanties de prêt, nous utilisons les principes du secteur privé pour fournir des services financiers orientés vers la demande. En Afghanistan, il n’y a pas seulement un besoin de garanties, mais aussi une demande. ACGF accorde une très grande importance au partenariat de confiance avec les établissements de crédit locaux et s’inspire des meilleures pratiques internationales dans la mise en œuvre de ses activités.
Photo : Propriétaire d’un garage à Kaboul ; photo : Daniel Jobmann
